改革开放以来我国城市园林绿化行业治理体系演进的回顾、思考与展望
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- 来源:《中国园林》
- 发布时间:2023-02-16 10:27
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【概要描述】改革开放四十年来,行业基本形成了“政府主导、央地互馈、部门协同、企业主体、社团辅助、专家支持、公众参与”的多元主体治理格局;基本形成了以国家政策和行业政策为引领,法律法规体系、规划设计体系和督察监察制度为保障,园林城市创建活动为特色抓手,专业教育体系、专家咨询制度、科研创新体系和技术标准体系为支撑,国际行业交流交往活动为拓展的多元治理工具体系;并在治理意识、治理思路、顶层谋划、治理主体、治理工具等方面取得了一系列经验;市场经济发展和社会主要矛盾变迁、国家治理体系发展演进、城市化进程、社会结构及其文化特征变迁是推动和影响行业治理体系演进的重要驱动力量。
改革开放以来我国城市园林绿化行业治理体系演进的回顾、思考与展望
【概要描述】改革开放四十年来,行业基本形成了“政府主导、央地互馈、部门协同、企业主体、社团辅助、专家支持、公众参与”的多元主体治理格局;基本形成了以国家政策和行业政策为引领,法律法规体系、规划设计体系和督察监察制度为保障,园林城市创建活动为特色抓手,专业教育体系、专家咨询制度、科研创新体系和技术标准体系为支撑,国际行业交流交往活动为拓展的多元治理工具体系;并在治理意识、治理思路、顶层谋划、治理主体、治理工具等方面取得了一系列经验;市场经济发展和社会主要矛盾变迁、国家治理体系发展演进、城市化进程、社会结构及其文化特征变迁是推动和影响行业治理体系演进的重要驱动力量。
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改革开放以来我国城市园林绿化行业治理体系演进的回顾、思考与展望
一、“行业治理”相关概念阐释
近年来,“治理”“治理体系”“治理能力”等概念被普遍接受和广泛应用,虽然各方学者对“治理”一词未形成统一定义,但是“治理”相对于传统的“统治”或是“管理”,其内涵明显体现出了主体的多元化、目标的多视角、结构的多维度和工具的多样性等特征。
二、行业治理体系演进背景和概况
在改革开放前和初期的计划经济体制下,除部分大院、厂矿等单位自行组织开展辖区内的园林绿化工作外,地方政府及其下属行业管理部门和事业单位承担城市园林绿化规建管养的全过程,几乎是城市园林绿化事业的唯一主体,“行业治理”无从谈起。
改革开放后,国家治理理念发生了巨大变化,由计划经济向社会主义市场经济转型,重新调整和界定了政府、市场和社会之间的相互关系,呈现出从一元到多元、从集权到分权、从人治到法治、从封闭到开放、从管制到服务的特征。计划经济时代下的全能政府理念逐步转变,经济调节、市场监管、社会管理、公共服务成为政府的主要职能,市场和社会主体更多参与国家治理。同时,我国城市化进程随即开启,本行业市场规模不断扩大,获得了巨大发展。
在上述背景下,一方面,行业治理主体逐渐多元。政府作为城市建设管理单一主体的模式发生了巨大变化,行业主管部门角色从“建设方”转向“管理方”,并逐步向统筹行业发展的“治理方”转变,特别值得关注的是,近年来公园城市理念的兴起,以成都为代表的部分城市的园林绿化行业主管部门更是成为建设城市美好环境的动议发起方、决策组织方、统筹实施方、监督管理方和运营参与方;企业作为重要的治理主体类型之一,数量日益增多、类型日益细分;其他相关部门、人大和政协、相关社会团体、市民群众、行业专家学者等更加多元化的治理主体逐步开始参与行业治理。另一方面,治理工具逐渐丰富。从单一的财政投资,向包含法律法规、土地供应、规划管理、税收调节、标准规范、科普宣传、督察监察、专家咨询、政务公开等多元化的治理工具体系转变,发挥着激发市场活力、规范市场秩序、引导社会共同参与的作用。总体来说,改革开放以来,本行业“政府主导、市场主体、社会各方参与”的多元主体治理格局基本形成,行业治理从无到有,治理工具日益多样,治理体系不断完善,治理能力不断提升。
1.政府主体
中央和省级政府及其行业主管部门以政策制订和实施监督为主要职能,通过推动行业立法、制定部门规章、出台行业发展规划和相关政策、组织制定国家和行业标准、建立行业准入制度和实施资质管理、实施督察监管、组织园林城市创建活动、组织教育培训和重大科研攻关、通报表彰或警示的典型案例、开展行业信息统计和发布、组织行业展会等推动行业治理。
各级政府的自然资源、生态环境、城市管理、财政金融、文化旅游等相关部门,通过影响区域和城市绿色空间布局、建设资金筹集和拨付、市容市貌管理和环保督察、重大项目建设决策等方面客观上参与了本行业治理。各级政府教育行业(部分为本行业)主管部门扶持和管理高等院校和职业学院的园林绿化相关高等教育和职业教育,客观上促进了行业发展。
一个值得关注的现象是,改革开放以来地方政府和中央政府间一定程度上已经形成了一定的“央地互馈”机制,上级部门在向下级部门下发政策、部署工作、实施监管的同时,也在政策标准制定、工作部署中不断汲取地方经验并凝练推广,如住建部在绿线管理、绿地系统规划、公园设计等方面的政策和标准制订均是源于地方实践探索。
另外,各级人大和政协,通过提出相关议案推动法律法规规章和政策制定、规划和标准制定、重大项目建设决策影响行业发展。
3.社会主体
(1)专家和各级行业专家委员会
1966年我国开始建立城市园林绿化学术组织。1989年11月,中国风景园林学会作为国家一级学会在杭州正式成立,作为风景园林行业的全国性、学术性、行业性、非营利性的社会组织,经过三十年发展已拥有分支机构16个。另外,中国公园协会、花卉协会、动物园协会、植物园联盟,以及中国勘察设计协会、建筑学会、中国城市规划学会的下属相关分支机构等全国性的行业社会和学术团体也相继成立。当前,各省(区、市)和不少城市都成立了行业学(协)会,据不完全统计,全国目前在民政部门正式登记注册的,名称中有“园林”或“绿化”字段的社团就有600多家,成为参与行业治理的重要力量。以中国风景园林学会为例,其主要业务包括组织学术和信息交流会议、科普宣传和展览展会、标准规范编制、竞赛和评优奖励、专业教育培训、专家咨询服务等,在促进行业交流、推动国际交往、扩大行业影响等方面发挥着举足轻重的作用。
(3)市民群众
四、行业治理工具体系的多样化及其作用方式
文件治国在我国的政治生活中客观存在,作为重要的治理工具,从中央到市县乡镇可以发布不同等级效力的政策文件,本行业亦不例外。
各级各类政策文件明确了行业发展导向,引导行业发展积极参与中央和地方国民经济社会发展全局和重点工作,引领了行业科学有序发展。
(二)法律法规体系
改革开放以来,我国立法事业获得了巨大发展。伴随“依法治国”的发展进程,“依法治绿”取得长足进展。
一是行业单独立法实现了零的突破。原建设部于1982年12月颁布了《城市园林绿化管理暂行条例》,1992年6月国务院颁布的《城市绿化条例》是我国唯一一部城市园林绿化领域的专门性行政法规。
二是大量上位法律和建设主管部门主导一系列行政法规的出台客观上规范和保障了行业发展。如《物权法》《行政许可法》《城乡规划法》《建筑法》《招标投标法》等法律涉及的物业管理、行政许可、规划编制、建筑工程招投标等内容规范和保障了行业发展。《历史文化名城名镇名村保护条例》《城市市容和环境卫生管理条例》《建设工程勘察设计管理条例》《建设工程质量管理条例》《建设工程安全生产管理条例》等行政法规也涉及了本行业的诸多内容。
三是大量的部门规章、地方性法规和地方政府规章成为行业主管部门和地方政府推动城市园林绿化行业健康发展直接而有效的治理工具。部门规章如《城市古树名木保护管理办法》《城市绿线管理办法》《国家重点公园管理办法(试行)》《城市湿地公园管理办法》《园林绿化工程建设管理规定》《城市绿地系统规划编制纲要(试行)》等;地方性法规如各地的城市绿化条例及其实施细则等。
(三)技术标准体系
1992年发布的《公园设计规范》 开创了行业标准化工作先河,至今已经初步建立了涵盖国标、行标、地标、团标四大类型的行业标准体系。
据统计,截至目前行业已经发布并正在实施的国标和行标共计35项。包括《城市绿地规划标准》等7项工程建设国标、《风景园林基本术语标准》等20项工程建设行标、《公园服务基本要求》1项国家产品标准和《城市园林苗圃育苗技术规程》等7项行业产品标准。另外,《城市绿地防灾避险设计导则》等一系列导则、指南类标准和大量的地方性行业标准不断出台。2019年10月,中国风景园林学会发布《园林绿化工程施工招标投标管理标准》等3项首批学会团标,自此团标成为行业标准化工作的主战场,标志着行业标准化工作进入了新的历史时期。另外,城乡规划、建筑、环卫等相关行业中也有大量涉及本行业内容的标准,如《城乡用地分类与规划建设用地标准》保障了城乡规划中绿地指标的底线要求等。
行业标准化体系的建立和完善明确了行业发展的技术底线要求、规范了行业技术管理、推动了技术普及,促进了行业规范、健康、有序发展。
(四)政策性规划体系
政策性规划主要包括与国民经济和社会发展五年规划同期的行业发展规划和纳入城乡(或国土空间)规划体系的空间规划两种类型。
住建部通常将城市园林绿化五年发展规划的有关指标和规划内容纳入住房和城乡建设事业、市政基础设施、人居环境建设等相关规划,并从“十一五”时期开始组织园林绿化五年发展研究。2000年以来,越来越多的省份和地级城市,甚至县(市、区)开始编制独立的行业五年发展规划。五年规划通过明确发展目标指标、指导思想、重点任务和配套政策等内容,凝聚政府和社会各方共识,引导重大项目立项投资,是引领行业发展的重要治理工具。
改革开放以来,城乡规划体系逐步建立并日益完善,城市绿地作为重要城市用地类型在多层级城乡规划体系中日益受到重视和系统性的有效保障。《城乡规划法》明确绿化用地应当作为城市总体规划的强制性内容,城乡规划确定的绿地禁止擅自改变用途;《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》指出控制性详细规划应当包括绿地率指标、各类绿地范围的控制线(绿线)及控制要求;城市绿地系统规划则深化细化了上位规划中的绿地相关指标、空间布局和类型细分。伴随国土空间规划体系建立,作为重要的生态空间要素,城市绿地的用地保障将进一步得到加强。另外,2000年以来,各地涌现出的城市生态保护与建设规划、生态控制线规划、公园体系规划、绿道绿廊系统规划等规划类型,也有效推动了行业发展。上述各类空间规划保障了园林绿化的用地需求、推动了项目的建设实施,成为促进行业发展重要的治理工具。
(六)督察问责制度
改革开放以来,依托城乡规划监督制度的发展建立,行业逐步形成了督察问责制度。原建设部于2002年开始试点城乡规划督察制度,2006年正式实施,并于2008年发布《城乡规划督察员管理暂行办法》,各省也逐步出台了省级城乡规划督察办法,规划层面包括绿地侵蚀占用等问题得到了有效遏制,绿地空间保护在规划编制、审批、实施、管理层面得到了制度性的督察监管保障。
自1992年公布第一批国家园林城市30年来,共创建国家园林城市384个,生态园林城市19个,各省均开展了省级园林城市创建工作,其部分指标也已纳入各级文明城市、卫生城市、优秀旅游城市、中国人居环境奖等创建示范活动的指标体系。创建活动充分调动了各地推进园林绿化建设的积极性,作为行业发展的“指挥棒”,成为中央政府层面指导各地城市园林绿化建设中最为重要的激励性治理工具。
改革开放以来,风景园林学科作为行业人才培养的核心学科,在国家住建、教育等相关部门的支持指导下,专业教育获得了空前发展。改革开放初期,仅北京林学院、同济大学、南京林学院等少数高等院校开设相关专业,各校年招生量不过数十人。2011年,“风景园林学”列为一级学科后,学科建设加速发展。2017年北京林业大学风景园林专业进入国家“世界一流学科”建设行列。经过40多年发展,目前全国设有园林本科(或风景园林)专业的院校共278所,设置研究生学位点的高等院校及科研机构数量共有84所,其中学术博士点21个,建立了较为完整的学科体系,培养了大批高水平人才,承担了大量理论和技术研究,客观上推进行业治理体系的正向演进。
(十一)小结
除上述治理工具外,组织行业重大科研课题、学术交流活动和相关展会、评比达标表彰活动、职业技能培训和竞赛制度,建立和实施行业信息统计年报制度等治理手段均推动了行业治理体系发展,提升了行业治理能力。
综上所述,改革开放以来我国基本形成了以国家政策和行业政策为引领,法律法规体系、规划设计体系和督察监察制度为保障,园林城市创建活动为特色抓手,专业教育体系、专家咨询制度、科研创新体系和技术标准体系等为支撑,国际行业交流交往活动为拓展的多元治理工具体系,有效提升了行业治理能力现代化水平。
一是市场经济发展和社会主要矛盾变迁。改革开放以来社会主义市场经济体系建立,社会生产力极大发展,社会主要矛盾发生历史性变迁,人民群众对园林绿化的需求空前发展,从根本上推动行业市场的建立和快速扩大,进而推动了多元治理主体的发育和行业治理体系的正向演进。
三是城市化进程。改革开放以来伴随城市化进程,城市园林绿化一度成为“地方增长主义”背景下增加土地财政收入的形象工具,从改革开放初期至2000年前后,总量不足、质量偏低、侵蚀占用、人才短缺是当时的主要问题。2000年以来,伴随可持续发展、生态文明理念深入人心,城市园林绿化逐渐转变为提升城市环境品质、引人聚产增强城市竞争能力、提升人民群众幸福感的重要手段,规模体量过大、空间布局不妥、活力特色不足、技术理念滞后、铺张浪费过度、市场竞争无序等成为主要问题。针对不同阶段问题的行业治理工具不断涌现,进行校正补差,为行业健康发展保驾护航。
改革开放以来行业从“建设管理”到“行业治理”的转变,有力推动了行业发展,以下方面的经验值得关注:
二是治理思路方面,行业在运用政策、标准、规划、教育等治理工具和开展规划建设实践中,客观上响应了城镇化、生态文明、文化强国、对外开放等国家战略,以及相关行业性和区域性战略,促进了行业治理体系的正向演进。
三是顶层谋划方面,各级行业主管部门主导或参与推动了相关宏观政策、法律法规、督察问责和执法监察机制等方面的顶层谋划工作,为行业发展创造了良好的制度环境。
四是治理主体方面,从政府单一主体向社会多元主体参与的“治理”模式转变,客观上基本形成了“上下互动、左右协同、多方参与”的治理格局,极大激发了行业发展动能。
(三)面临的主要问题
四是作为关键主体的行业主管部门日渐式微。近二十年来,园林绿化部门在各级政府中日益边缘化,部门地位下降,人员编制持续压缩,普遍成为住建、城管部门的二级机构,缺乏独立的人事、财务、项目审查等权力;大量行业科研机构和事业单位裁撤、转制、缩编;行业发展的基本理念和相关诉求难以上达各级党政的决策领导层,纳入政策体系。另外,不少城市园林绿化的规划、建设、管养职能被多部门切分,或与规划、环境等相关部门的权责划分不清,存在多头管理、协同治理难度较大等问题。
六、新时代行业治理体系和治理能力建设的建议
基于前述分析,笔者认为,新时代推进行业治理体系和治理能力建设需要把握时代机遇、整体统筹、借势而上,并提出如下建议。
(一) 树立整体统筹、主动作为的治理意识
在国家推进治理体系和治理能力的现代化的宏观背景下,推动行业治理体系建设,首要问题是落实中央城市工作会议精神,宣传和树立“规、建、管”整体性、系统性的城市治理观念,推动各级行业主管部门从“管理”思维转向“系统治理”思维,主动作为、整体统筹、构建宏观综合的治理体系,培育多元主体,丰富完善工具,搭建现代化的行业治理架构,以推动行业治理能力提升,促进行业健康稳定可持续发展。
基于行业自身特征,新时代行业治理可以聚焦服务新型城镇化、文化强国和对外开放、生态文明和美丽中国、绿色发展与碳达峰碳中和、健康中国等国家治理理念和国家战略,构建行业发展的目标共识。如,围绕新型城镇化,以推广“公园城市”和“生态基础设施体系”理念为切入点,助力城市更新和城镇建设高质量发展;围绕文化强国和对外开放,着力于加强“传统园林文化”的内涵和形象特质的凝练包装,打造中华优秀传统文化的重要名片,推动当代中国城市园林绿化理念和技术走向世界,更高水平参与世界行业治理。
政府治理方面,要进一步完善行业治理的职责定位和监督协调机制,丰富政策工具,在强化政策引导、加强督察监督、完善标准体系、优化创建活动、加强行业管理、加大教育和科研创新支持等方面不断发力,构建“国—省—市—县”多层级紧密协同、相互反馈、更加有为的行业管理部门。
市场治理方面,要继续坚持市场在资源配置中的决定性作用,强化监管体系、激发市场活力、拓展海外市场,完善行业人才评价和执业制度建设,强化工程施工领域的行业市场准入和资格认定、工程招投标和发承包管理、施工人员职业培训和持证上岗、行业工程监理等制度安排,丰富各类市场主体参与行业治理的发声渠道和参与途径,建立健全城市园林绿化的市场治理体系。
机构设置是顶层谋划的首要内容。尽管当前扩充行业管理机构规模,提升行政层级的可能性较小,不过依然可以采取多种方式加强顶层谋划。一是加强政策融入,通过多种途径宣传上达行业发展理念,提升行业在各级党政领导决策层的重视程度,积极谋划将行业相关发展诉求纳入生态文明、历史文化保护传承、国土空间规划、健康中国、城镇化和城市工作等方面的中央政策和地方各级党政的政策体系;二是加强法规建设,既要推进完善行业即有法规和部门规章的完善修订,又要积极谋划将行业相关内容纳入自然资源与规划、历史文化保护、生态环境保护、城管执法等领域的相关法律法规;三是加强协同治理,更加主动与自然资源、生态环境、文化文物、林业相关部门对接,进一步明确权责关系、厘清权利边界,实施重要业务和重点项目共谋共推;四是加强监督考核,主动谋划将行业相关目标指标和重点工作纳入中央和省市本级的党委巡视、人大监督、纪检监察、政绩考核、政府督察、审计监督事项。
有用、适用、好用的治理工具体系是行业治理体系和治理能力的重要组成。笔者建议可以考虑从以下方面丰富和完善行业治理工具体系。
一是优化加强财政金融工具。积极探索通过财政奖补、支出比例优化、发债支持、税收优惠、定额调整等措施,引导下级政府、市场主体、社会各界加强行业投入,推动科研创新,支持推广新理念、新设施、新技术、新材料。
四是优化创建示范和评比达标表彰活动。持续优化国省两级园林城市创建评审制度和评价标准,谋划省级园林城市创建全面纳入省级创建示范活动(目前部分省份为省级以下活动),积极谋划将行业有关指标纳入更多相关创建示范活动评价体系,谋划培育有影响力的行业评比达标表彰和创建示范活动,激励和调动行业各方治理主体坚持正确的思想政治和理念技术导向推进城市园林绿化工作。
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